Análisis: Los desafíos de la codificación de la seguridad social

El Futuro Código De La Seguridad Social

Por Aníbal Paz

Abogado Especialista en Derecho de la Seguridad Social

  Publicada en Comercio y Justicia, el 11/05/2017

Más de 22 años después de la reforma constitucional se pone en marcha la enorme tarea que supone redactar un anteproyecto para la futura sanción del Código De La Seguridad Social. Las seguridad social resulta una materia tan amplia que incluye, entre otras, áreas tan complejas como el  Régimen de Jubilaciones y Pensiones (Ley 24.241), el Régimen de Obras Sociales (Ley 23.660), el Fondo de Desempleo (Ley 24.013), el Régimen Riesgos del Trabajo (Ley 24.457) y el Régimen de Asignaciones Familiares (Ley. 24.714).

El Art. 75 Inc. 12 de la Constitución Nacional, dice: “Corresponde al Congreso (…) Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales (…)”. El cumplimiento de lo que prescribe ésta cláusula es lo que se pretende con la sanción del código en cuestión. Se hace notar que habiendo pasado más de 20 años desde la última reforma constitucional el Congreso se ha mantenido inactivo al respecto.

Tan sólo el apartado previsional de la Seguridad Social es un mundo en sí mismo, con miles de normas, -que no sólo incluye leyes o decretos, sino también resoluciones, dictámenes y circulares internas de ANSES o resoluciones conjuntas con otros organismos, todos con fuerza normativa- que ni siquiera han podido ser completamente recopiladas en el Digesto Jurídico Argentino [Ley 26.939]. Es más, atento a la imprescriptibilidad del derecho previsional, puede afirmarse que el Digesto no sólo no ha ordenado la materia, sino que ha generado aún más complicaciones, generando dudas sobre la vigencia y el alcance de unas 800 normas que fueron omitidas. El detalle y la ampliación del asunto lo dejaré para otro comentario, toda vez que tratarlo en su debida profundidad y complejidad así se amerita. No obstante lo dicho, el asunto sólo ha sido traído a colación para ilustrar la dificultad que la tarea de generar un código en la materia puede acarrear. Lo mismo puede decirse del sistema de Riesgos del Trabajo, actualmente en una etapa de reforma altamente cuestionada.

En efecto, de las propias consideraciones de la Resolución, que se transcriben más abajo surge con claridad la dificultad normativa existente en la actualidad, con confusiones, contradicciones y lagunas normativas varias.

Así las cosas el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, en cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 75 Inc. 12 de la Constitución Nacional ha dispuesto mediante Res. 188-E/2017 la creación de una comisión para la elaboración de un anteproyecto de Código de la Seguridad Social.

Entre las consideraciones de dicha resolución puede leerse:

"(...) la legislación (...) ha sido a todas luces deficiente e injusta, generando nuevas e importantes alteraciones interpretativas que complican su conocimiento y aplicación.(…)

(...) dicha confusión se produce, entre otras causas, por la superposición de reglas contradictorias o de dificultosa hermenéutica. Esta lamentable circunstancia nutre a los tribunales competentes generando ese verdadero castigo social que son los centenares de miles de casos litigiosos que rebasan sus estanterías (...)

(...) el aludido desorden confunde al ciudadano y crea dudas, cuando no desaliento, respecto a si los derechos a la cobertura social que la Constitución y las leyes le acuerdan, serán respetados (...)

(...) la mencionada incertidumbre es una de las principales aliadas de la informalidad laboral (...).

(...) el escenario trazado torna necesario proceder a ordenar el plexo legal vigente y debe iniciarse la tarea por lo más importante, es decir, procediendo a dictar el Código de fondo que establezca con claridad los riesgos a cubrir y contenga los principios generales y rectores de los derechos y obligaciones de todos y cada uno de los sujetos comprendidos y obligados, todo ello sin sustituir la legislación especial.(...)

(...) deberá tenerse en cuenta los procesos de armonización de la legislación nacional y provincial (...) también, los convenios internacionales en dicha materia (...)"

Podemos decir que, a confesión de parte, relevo de pruebas. Si el mismísimo organismo de aplicación de todas estas materias reconoce tan cándidamente el problema normativo vigente, entonces podemos afirmar que el primer paso de la superación del problema ha sido dado, esto es, reconocer la propia existencia del problema, y ponerlo por escrito sin ambigüedades. El texto de la resolución transcripto resulta además de gran utilidad para exhibir a los clientes de los despachos profesionales para que conozcan con claridad a lo que estamos expuestos cuando lidiamos con estas cuestiones. 

La Comisión en cuestión entonces deberá tratar los siguientes aspectos vejez, invalidez, sobrevivencia; asignaciones familiares y de maternidad; accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; desempleo, asistencia médica y monetarias por enfermedad, a los fines de dar las bases y sentar principios generales sobre los que deberá versar la codificación de todo esos institutos. A tales fines la Comisión se integrará con expertos en las distintas materias, quedando facultada a su vez para realizar consultas a diferentes instituciones, magistrados y personalidades que se estime necesario.

            Resulta que, aun aplaudiendo la medida, soy profundamente escéptico sobre el resultado que pudiere arrojar. Claramente la experiencia acumulada apoya mi escepticismo, toda vez que los cambios normativos, en tan vastas y dispersas materias probablemente generarán nuevos inconvenientes normativos tal como ha sucedido en las recientes experiencias codificadoras. Las primeras dudas que me asaltan en esta instancia tienen que ver con lo mismo de siempre: ¿Quiénes serán los “expertos” convocados”? ¿Pertenecerán a todos los sectores y serán verdaderos expertos, o serán “los mismos de siempre” que conocen en profundidad sólo algún tema pero opinan como expertos sobre todos los demás? ¿Qué instituciones serán consultadas? ¿Sólo la Justicia y los departamentos de Gobierno y entidades oficiales? ¿O también sindicatos, fundaciones y ONGs? ¿Tendrán voz en esta oportunidad los Colegios Profesionales a través de sus salas especializadas? ¿Se tratará de una codificación académica y profesional, o meterá la cola el diablo de la política?

La tarea que tiene encomendada esta Comisión es ciclópea, y de no hacerse debida y acabadamente podrían mantenerse, o lo que es peor, multiplicarse, los problemas que se pretenden resolver con su propia creación. El tiempo lo dirá. Lo que sí es seguro, es que sea cual fuere el resultado, ríos de tinta se volcarán en comentarios y observaciones.

Leer la entrevista desde la página de Comercio y Justicia (La entrevista publicada en el Diario ha sido editada y recortada por cuestiones de espacio. El texto completo y original de la misma es el que se lee en este post)

ACTUALIZACIÓN del 12/06/2017:

MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Resolución 395-E/2017. Ciudad de Buenos Aires, 30/05/2017

ARTÍCULO 1°.- Desígnase en calidad de miembros de la COMISIÓN PARA LA ELABORACIÓN DE UN ANTEPROYECTO DE CÓDIGO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, creada por la Resolución MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO y SEGURIDAD SOCIAL N° 188–E del 31 de marzo de 2017, a los siguientes expertos: Dra. Lilia Mabel MAFFEI de BORGHI (M. I. N° 6.478.505), Dr. Bernabé Lino CHIRINOS (M. I. N° 4.154.869) y Dr. Félix Roberto LOÑ (M. I. N° 4.171.160), quienes desempeñarán su labor “ad honorem”. Fecha de publicación 09/06/2017

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              (0351)423-4335
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